正如神和神庙在一个城邦中居于中心地位一样，祭司也是城邦统治集团的核心。城邦统治者通常称为“恩希”。恩希同时就是掌握城市神庙的祭司，恩希的妻子是负责掌握城市女神庙宇的女祭司，而恩希的儿子们则负责掌管诸神儿女的庙宇。从美索不达米亚、西亚以至更广大的世界范围看，大体上可以说，最早的政权体制是祭司政体。我们所知道的苏美尔的早期统治者全是祭司。他们之所以成为国王，只不过因为他们是祭司的首领。宗教的鬼神观念控制着人们的日常生活，宗教的丰产观念和祈求丰产的宗教仪式支配着人们的生产活动。由于人们对神的恐惧和希望，产生了对神的虔诚信仰和对祭司的依赖与归顺。但是在古代世界频繁发生的种族冲突中，祭司政权暴露了固有的弱点：第一、各地方的保护神不统一，各自效忠于本地方保护神的祭司们必然互相排斥，不能有效的联合；第二、祭司的经历和训练不适于进行军事领导。因此，王权势力得以兴起。一般的情况大致是征服势力胜利后成了一个国王，在他周围形成一个由军事首领和行政官僚组成的统治集团。但世俗国王为维护自己的统治，总是与祭司集团结合起来，甚至把自己变成为全国最高的祭司。公元前两千纪的第一巴比伦帝国到公元前一千纪的亚述帝国，历代王朝的国王都力图把政权与宗教、君主的行政权威与祭司的宗教权威融为一体。他们负责进行全国性的礼拜，监督着全国所有庙宇的行政管理。